专访气候战略中心首任主任李俊峰:全国碳市场启动经慎重考虑
http://www.cnjnsb.com 2017-12-27 08:48:19 澎湃
国家应对气候变化战略研究和国际合作中心首任主任李俊峰中国能源报图   12月19日,国家发展改革委副主任张勇在京宣布,经国务院同意,国家发展改革委近日印发了《全国碳排放权交易市场建设方案(电力行业)》(以下简称《方案》)。《方案》印发标志着全国碳排放交易体系完成了总体设计,并正式启动。   张勇说,方案明确了我国碳市场建设的指导思想和主要原则,明确了将碳市场作为控制温室气体排放政策工具的工作定位,明确了碳市场建设要遵循稳中求进的工作要求,以发电行业为突破口,率先启动全国碳排放交易体系,分阶段稳步推行碳市场建设,这是当前和今后一个阶段我国碳市场建设的指导性文件。   国家应对气候变化战略研究和国际合作中心首任主任李俊峰在接受澎湃新闻(www.thepaper.cn)专访时表示,他最关注的是全国碳市场真正运行起来,“所谓知行合一,即除了要了解其重要性,还必须付诸其行动。有了全国碳市场,我们就可以提高并培养碳市场,让碳市场向健康可持续的方向发展。”   李俊峰长期从事能源经济和能源环境理论的研究,是“扎耶德未来能源奖”终身成就奖获得者。2011-2016年期间一直担任国家发展改革委气候战略中心的主任和研究员。   他向澎湃新闻介绍了碳市场在中国的建设历程,中国为什么要加入《巴黎协定》推动温室气体减排,为什么全国碳市场目前只纳入电力行业,以及全国碳市场建设前期和未来的工作等,也对企业该如何参与全国碳市场提出了建议。   【对话】   碳市场是“以市场化机制完善政府调控经济发展的手段”   澎湃新闻:请介绍一下中国碳市场从起意设计到启动试点,再到现在启动全国碳市场,经历了哪些过程。   李俊峰:2010年是一个重要的时间接点。2003年到2013年期间,中国经济高速发展,能源消费总量飞速增长,碳排放总量的增长也出现了超出预期。在“十五”期间,国家开始控制能源消费总量,控制单位GDP的能源强度,当时提出要把2010年的能源强度比2005年下降20%。   这个强化目标到2010年年底确实实现了,但是也出现一些质疑,认为政府只会用行政手段进行干预。因为到2010年下半年,为了达到单位GDP能源强度比2005年下降20%的目标,有些地方采取了一些非常规措施,个别地区甚至出现了拉闸限电等现象。所以很多人提出,能不能用市场化的手段来促进节能减排?于是引入了碳排放权交易这样的理念。用市场手段推动节能减排,完善政府调控经济的手段。   2011年,国家发改委颁布了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》,决定在北京等七省市进行试点。而在2011年之前,各个地方为此也都做了充分的准备工作。   从2005年到2010年间,由于大家已经在呼吁用市场机制促进减排工作,特别是2005年《京都议定书》生效,欧洲碳市场的活跃也让中国的一批投资者看到了机会,各地先后成立了碳排放权的交易所,包括北京的环境交易所、上海的能源环境交易所、天津的排放权交易所,都是在这一期间陆续成立的,山西省的一些地级市也成立了类似的交易所。   当时大家对交易所的期盼很高,希望通过市场化手段来推动节能减排,这是一个美好的初衷。因此,在国家发改委发布了推进碳排放权交易试点的通知之后,广东、深圳、上海、北京、天津、湖北、重庆等七省市就开始陆陆续续地申请启动碳市场。深圳于2013年6月份启动了碳市场,深圳是中国第一家正式开市的碳市场。   经过七省市两三年的碳市场运行后,大家觉得试点地区碳市场比较成熟了,并且在各个方面已经积累了一定的成功经验,有条件建立起全国的碳市场。2015年9月,习近平主席访美时提出,中国将于2017年启动全国碳排放交易体系。国家相关部门也在紧锣密鼓地做出相关准备和安排。一直到今年年底,一切准备工作就绪,全国碳市场正式启动。   过去西方国家一直不承认中国的市场经济地位,中国也希望通过碳排放权交易来证明,我们在市场化改革的道路上在不断进步。因此,启动碳排放权交易有两方面考虑:一个是我们确确实实面临着节能减排的压力,我们需要尝试各种机制、手段和途径,以更好地促进节能减排工作;另一方面,我们确实需要通过一些市场化机制,来完善政府调控经济发展的手段。   澎湃新闻:中国为什么要加入《巴黎协定》,要推动减排?   李俊峰:应对气候变化是全球的一件大事。气候变化问题是一个环境问题,但它本质上是一个发展问题,这句口头禅大家讲了20多年。因为气候变化是由人类不平衡、不协调、不可持续的发展方式所造成,那么应对气候变化就应该从改变不平衡、不协调、不可持续的发展方式做起,所以说它是要推动发展方式的转变。   我们国家从上世纪90年代就开始参与应对气候变化工作,从1992年签署《联合国气候变化框架公约》,到1997年颁布《京都议定书》,再到2015年签署《巴黎协定》,中国都采取了非常积极的态度参与其中,并由此来推动我国的经济发展转型。   当然,对气候变化问题的认识也是一个不断变化的过程,直到现在这些工作在国内还有很多质疑,有些专家讲,这可能是发达国家的阴谋,给发展中国家的发展制造障碍。中国社会对减排的认识是不断变化的,也是不断提高的,其大致分为三个阶段。   第一阶段。1990年,我国第一次参加气候变化谈判大会,那时候就有人说这是发达国家的阴谋、西方国家的阴谋,他们已经发展起来了而现在来限制我们的发展。当时也有记者问我这样的问题,我是这样回答的——   因为应对气候变化总体上是限制化石能源消费,而我们国家在发展过程中不可避免地要增加化石能源消费,那么全球都在抑制或者限制化石能源消费,就会给中国这样发展较快的发展中国家不断增长的能源需求留出空间来。我个人判断它不是阴谋,即使是阴谋我们也笑纳。   其实从20世纪90年代开始,特别是《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》签署之后,美国、欧洲和日本等发达国家都承诺减排温室气体,逐步减少使用化石能源,实际上他们也确实是这样做的,从20世纪70年代石油危机开始,90年代《公约》和《京都议定书》的达成,推动了美国、日本、欧盟等发达国家的化石能源消费增速减缓、零增长,或者是有实质性的下降,这就给我们的发展留出了空间。根据相关数据从1990年一直到2010年这20年的时间里,全球化石能源消费量的50%是由中国增加的。因此,参与气候谈判,履行《公约》和《京都议定书》并没有抑制我们的发展,恰恰相反,还为我国的发展留出了空间。   到2007年、2008年,特别是2009年哥本哈根气候大会之后,我们逐渐意识到不平衡、不协调、不可持续的发展问题。资源高度依赖,能源高度依赖,对经济发展造成了不可承受之重,大气环境污染、水污染、土壤污染,带来了很大的困境,所以我们必须改变自己的发展方式。   2008年之后,我国提出“以外促内”,“倒逼发展转型”,也就是用外面的压力来迫使内部转型。哥本哈根大会之前,胡锦涛主席就提出,到2020年,我国的碳排放强度要比2005年下降40%-45%,非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右。这些约束性的目标,可以用来倒逼我国的发展转型。   这是第二个阶段,以外促内。2010年之后,发展转型的想法慢慢被大家所接受了。   第三阶段,习近平主席提出倡导生态文明建设,引导应对气候变化的国际合作,中国不仅要做全球生态文明建设的参与者、贡献者,还要做引领者。引领别人的时候,你肯定要首先自己做得比别人好。   习近平主席指出,应对气候变化不是别人要我们做,而是我们自己要做,应对气候变化对我们自身的发展、对人民生活质量的提高,特别是对环境的改善只有好处没有坏处。应对气候变化、减碳等行动,其实和我们的“蓝天保卫战”减少污染的措施高度相关,说到底是能源结构的调整优化问题。   所以说加入《巴黎协定》,对我们国家和人民都是一件好事情,对推动我国的发展也是一件好事情。   “多方考虑、平衡之后达到大家都能接受的结果”   澎湃新闻:是不是可以认为选择2017年启动全国碳市场,这个时间节点不是一个偶然,而是必然?   李俊峰:选择在2017年启动全国碳市场是经过慎重考虑的。   首先,2016年《巴黎协定》要生效,2018年要进行初步盘点,试评估《巴黎协定》的效果,而中国总要做些事情。所以选择2017年启动全国碳市场,来证明中国在切实履行以实际行动实现其承诺。习近平主席几次表示中国要坚定不移地推动《巴黎协定》的执行,要全面地履行自己的承诺。因此这是选择在2017年启动全国碳市场的一个重要因素。   第二,我们从2013年就开始了市场化的改革。中共十八届三中全会《决定》把市场化改革作为深化改革的总基调,即“让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。启动碳市场的目的就是让市场在碳排放这种资源的分配中发挥决定性作用,同时更好地发挥政府的作用。因此,选择在2017年启动全国碳市场,也就成为水到渠成的事情了。   第三,我国从2013年开始到2016年进行了三年的市场化改革,有了一些比较成功进展,同时也面临外来压力,一些国家质疑我国市场经济国家的地位。我国的市场经济体系是有不完善之处和问题,但是我们在尝试、我们在努力,所以我们要推动市场化的改革,即便是碳减排这样比较难以市场化的领域,我们都要去尝试市场机制,表明我国在市场化改革的道路上是认真的、努力的,也是砥砺前行的。   澎湃新闻:2016年发布的发改委文件中提到全国碳排放权交易市场第一阶段将涵盖八个重点排放行业,但现在只纳入电力行业,是否意味着碳市场推动过程中有很多困难?   李俊峰:市场经济的建成不是一朝一夕的事情,我们在整个市场化改革过程中还面临着很多的阻力和困难需要克服。   首先,在所有改革中,电力系统改革是比较早的,2003年开始实施了厂网分开,2015年的九号文就提出“管住中间、放开两头”的改革新思路,因此把电力企业,特别是发电企业纳入全国碳市场的时机比较成熟。   第二,电力系统的碳排放统计和数据相对比较完整、透明,在交易规则上比较可靠可行。   第三,制定电力行业与碳减排相关的技术标准相对来说比较容易些。电厂在哪儿都一样,但餐饮业就完全不一样了,山东人做馒头和江苏人做米饭完全不是一回事。在技术考核的标准上,电力系统技术标准比较统一,所以首先把电力行业拿入全国的碳市场运行,以此也可以在碳市场设计及管理等方面积累更多的经验,为其他行业的进入奠定基础。   中国太大了,有各种各样的矛盾需要解决,在做的过程中可以不断地学习,不断地提高其技术及管理水平,同时扎扎实实地做好其他行业进入全国碳市场的准备工作。电力行业早在2008年就有了基准线,其他行业还没有,但它们可以参照电力行业,把基准线、把排放标准、定额、核算搞清楚,大家取得共识,做好了准备工作,做到成熟一个行业纳入一个行业。   澎湃新闻:国家发改委在启动全国碳市场之前,已经做了哪些准备工作?   李俊峰:准备工作包括配额分配,选择交易所,选择注册登记系统,进行压力测试,调研包括哪些行业可以做、哪些行业还不成熟,也和地方政府进行了广泛的沟通,也在部门之间进行了沟通。   中国确实和普通的市场经济国家不一样,我们各种各样的机构很多,比如企业有民营企业、国有企业,国企还有央企、地方国企;我们有参与国际竞争的企业,比如民航加入了国际航空联盟,要面对国际竞争,我们的电力行业是全国范围内的竞争,还有一些行业是地区内的竞争。对于不同的行业,我们都进行了大量的调研、沟通和深入的分析与研究工作。   目前只将电力行业纳入全国碳市场的方案,可以说这个方案在目前来说是一个比较稳妥的方案。此次为什么没有把八大行业纳入全国的碳市场?为什么还要进行试运行等,这都是大家经过了多次沟通、考察研究、平衡之后达到的一个大家都能接受的结果。   “根据事权划分明确中央和地方责任”   澎湃新闻:过去四年,七个试点地区碳市场有哪些得失?   李俊峰:首先这是一项非常有益的尝试。这七个试点省市都进行了很好的尝试,尝试结合市场手段和政府作用,对规则制定做了很好的安排,为全国的规则制定,如何规范市场,政府到底能做什么等问题取得了经验。这些经验也吸收到这次全国碳市场的规则制定中来。   第二,通过七个试点省市碳市场的运行,培养了一批技术人才与管理人才,不论是交易、盘查、核算、管理等方面,我们都建立了一支很成熟的队伍。虽然这支队伍用在全国碳市场上还存在不足,但总而言之通过三年多的试点,我们培养了一批人才。   第三,通过七个试点省市碳市场的运行,也使得碳排放权交易制度能够被大家慢慢理解并已形成了共识,大家都觉得通过市场机制可以推动节能减排工作,其是节能减排的重要手段和途径。从过去的抵触不接受,到现在大家都期盼着国家发改委尽快启动全国碳市场,希望国家加快进度。越来越多的人觉得启动碳市场是一件好事情,由此可以看出试点的作用功不可没。   澎湃新闻:很多分析指出,在碳市场建设当中有几个关系要处理好,经济发展和低碳的关系,市场和政府的关系,中央政府和地方政府的关系,还有公平和效率的关系,试点市场和全国市场的关系。你怎么看这些关系的处理?   李俊峰:中国是一个很大的国家,地区经济发展不平衡,在国际上,我们经常说“共同但有区别的责任”,那在我们国家区域之间的不平衡也必须考虑周全。同时也要注意长期发展和短期发展的平衡问题。因为减碳是一个长期目标,是20年、30年、50年的目标,对当下的经济不能造成损害,同时又要有利于长期的发展,所以在技术和机制方面都要取得平衡。   从经济发展角度,我们说是空间上的平衡,同时我们还有时间上的平衡,就是现在和未来都要考虑到位。   碳市场是全国性的,但是中国经济发展的责任都在地方,碳减排的责任也在地方。那么这就要根据事权划分,明确地方政府的责任和中央政府的责任。   但减排的重要行为是在企业,在这种背景下,必须处理好政府和企业之间的关系。政府不能横加干预,但是也不能放任自流,要监管市场和规范市场,也要让企业在市场这个大海里自由游泳。   效率与公平的关系问题,是各级政府制定各项政策必须统筹考虑的问题,碳市场的建立,也必须综合考虑效率与公平的问题。   至于政府与市场之间的关系问题,是最难解决的问题,其需要在不断的实践中找出最佳平衡点。“让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”,两者缺一不可。   七个试点碳市场和全国碳市场之间,如何把好的经验放到全国碳市场的运行中,把不好的做法或者有缺陷、不完美的东西剔除出去,这是我们开展试点的任务。所以说,我们要认真总结七个试点碳市场的经验,并且在试运行过程中逐步纳入,逐步调试。   “企业要发现差异,做差异化选择”   澎湃新闻:全国碳市场启动之后还有哪些工作要做?   李俊峰:首先,七大行业虽然目前没有被纳入,但也要开始积累数据,也要进行填报、进行测算。我们希望到“十三五”结束的时候,2020年,八大重点排放行业全部纳入全国碳市场系统。   同时七个交易试点还要继续原来的工作,它要继续试点,它不是试运行,其它地区的碳市场则成熟一个纳入一个,做到稳中求进。在试运行阶段,试点地区碳市场和全国碳市场在配额、登记系统等方面要逐步统一,最终成为统一的交易体系。   澎湃新闻:在节能减碳中,我们有很多类似的政策,比如绿证交易、用能权交易,未来如何协调?   李俊峰:绿色证书交易、用能权交易,还有排污权交易等,我们政府应该协调这些问题,尽可能地减少企业的重复计算、重复交易。这也是全国碳市场试运行期间肯定要解决的一些问题,都是同一个政府部门发出的不同指令,要协调和协商解决问题。   澎湃新闻:你刚刚讲到很多碳市场建设者和管理者需要考虑的问题,那么对于企业来说,他们应该做一些什么准备?   李俊峰:企业有几方面工作要做。首先要树立通过市场机制来促进减排的意识,一方面可以通过自己的努力去减排,同时也可以通过市场确定差异化的选择。   假如说企业没有能力减排,就可以通过碳市场购买配额以满足自身发展的需要,这就要做出判断,是不是比自己减排的代价更小,如果成本更低,那可以选择购买配额实现减排目的;当然也可以鼓励企业,加大技术进步力度,取得额外的技术转让和配额转让的效益,从而可以更好地促进技术进步。有差异才有交易,才有市场,大家要发现自己的差异。你和别人的差异在什么地方?你的优势是什么?你的缺点是什么?用你的优势来弥补你的缺陷,取得共同进步。   另外,国家有总量控制目标,总量控制目标会越来越严格,这就给企业的节能技术进步提供了方向。比如说2030年碳排放总量达峰,达峰之后,排放总量可能要逐步下降,对不同行业会有不同的指标要求,进而推动这些行业的转型。比如说山东,就这么多配额,那么这个地区高耗能、高污染的企业可能就要慢慢地被淘汰出局。总之,通过市场导向向企业发出减排和交易的信号。
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